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PPP民资参与度不高因政府信用及金融建设

PPP民资参与度不高因政府信用及金融建设2017-09-27 11:02:42 来源：21世纪经济报道分享到：“PPP模式近年来发展迅速，有预计认为，到今年年底，规模能达到13万亿元。但PPP模式作为新生事物，在发展过程当中也会遇到很多矛盾问题，这也需要我们更好地研究。”9月24日，在2017中国PPP投资论坛上，全国工商联原副主席、中国PPP论坛主席孙晓华在分析中国PPP模式发展现状时指出。

2014年10月2日，国务院印发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，传统政府融资平台融资职能被剥离，而推广使用政府与社会资本合作模式又被提出，PPP模式如雨后春笋般快速落地。财政部PPP中心数据显示，截至今年6月底，全国入库PPP项目共计约1.35万个，累计投资额达16.3万亿元，涉及31个省(自治区、直辖市)及新疆兵团和19个行业领域。

在中国财政科学研究院金融研究中心主任、博士生导师、中央财经大学政信智库之PPP智库专家赵全厚看来，PPP模式旨在通过在公益性领域引入社会资本实现政府公共服务提质增效，还有助于转变政府职能、打破垄断、改善项目公司治理结构、防范财政风险等。

不过，我国PPP模式在发展中或也遇到了一些问题，如著名经济学家厉以宁认为，由于民企相对国企处于劣势、民营资本关心的是盈利而不是公益以及民间资本退出机制不完善等原因，现在民间资本对PPP的热情不足。但实际上，产业中仍不缺PPP模式产业样本，如张掖医养结合项目等，业内普遍观点认为，提高民资参与PPP的积极性，政府的信用建设和金融工具的引入起着至关重要的作用。

民资参与度不高

随着国发〔2014〕43号文等文件的相继发布，负债投资难以为继，政府融资压力加大，PPP模式开始迅速落地。

根据财政部PPP中心数据，PPP项目需求持续增大，涉及的行业则呈现“遍地开花”之势。自2016年1月末至2017年6月末，月均增长项目386个、投资额4842亿元；而截至今年6月底，共涉及19个领域，包括教育、科技、文化、养老、医疗等。

在国家发改委财金司财政处处长关鹏看来，PPP模式的发展，正是在地方政府投资融资模式面临调整和重塑这样的背景下，随着48号文等文件发布，原先融资平台的政府融资功能被剥离，政府融资压力加大，而PPP模式可以有效地拓宽城镇化融资渠道，也被认为是提高基础设施和公共服务水平和教育的重要手段。

中共中央政策研究室原副主任郑新立则认为，增加公共产品供给，是供给侧结构性改革面临的重大任务，而PPP模式是增加公共产品供给的根本途径，医疗、养老、教育这些具有公共服务性质的行业都存在着供给不足的情况，应该把PPP模式落实到这些行业。

尽管PPP市场不断扩大，但仍存在一些问题。厉以宁向21世纪经济报道记者表示，他在多次调研中发现， PPP发展存在的一个重大问题就是民营资本对参与PPP项目仍存在顾虑，参与度不高。

PPP模式自2014年推广以来，公共服务领域开始向社会资本开放，民营资本的参与度似乎就一直备受关注。国内专注PPP行业大数据的科技公司明树数据最新发布的报告显示，2014年至2017年，我国签约落地的PPP项目投资额达5.98万亿元，而其中央企和地方国企牵头的项目额达4.45万亿元，占比近75%，民营企业中标PPP项目总投资规模占已落地PPP项目总投资规模的比例从2015年12月的35.5%下降至今年7月的24.77%。

21世纪经济报道记者梳理财政部PPP中心数据发现，从2016年12月底到2017年6月底，PPP落地项目签约资本从419家增加至785家，民营企业尽管从163家增加至291家，但占比从39%下降至37.1%，而国有企业占比一直在55%以上。

在厉以宁看来，民营资本参与度不高主要在于民企相对处于劣势，民营资本关心的是盈利而不是公益以及民间资本退出机制不完善，在参与PPP项目中，民间投资者会担心公益性事业和准公益性事业的投资可能亏损及是否可能血本无归。

郑新立亦表示，推行PPP模式，关键在于找到公共产品的价值和基础，有投入有回报，这样的投入才能够进入良性循环。“比如大街上的公共服务设施，不能收费，还有一些可能是收费满足不了它投资回报的需要，这种公共产品需要分析它们的价值补偿，有的是完全可以改变机制，从市场中取得补偿，有一些完全不能通过市场取得补偿。”

此外，有业内人士指出，部分政府不遵守契约精神或也使得民营资本仍存在顾虑，政府应该恪守诚信，即使一些建设周期长的项目遇到政府换届，也不应该搁置此前的PPP项目。

政府信用及金融建设成关键

对于如何打消民营资本的顾虑，提高其参与PPP项目的积极性，厉以宁特别强调了政府在与社会资本合作中秉承诚信精神的重要性。实际上，PPP模式构建的是中长期合作关系，周期一般长达二十至三十年，合作双方的诚信是重要的基础。

为此，政策层面也出台了相关文件，如9月15日，国务院办公厅印发了《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》，强调地方各级政府向民营企业做出政策承诺要严格依法依规，并严格兑现合法合规的政策承诺，不得以政府换届、相关责任人更替等理由拒不执行协议或合同，不得出现“新官不理旧账”等情况。

关鹏亦认为，加强地方政府诚信建设，对于推进PPP规范发展具有十分重要意义。“政府与社会资本方合作的基础是诚信，社会投资者要守信自律，政府也要兑现承诺，严格履行合同约束，保护社会资本的合法权益。”

另外，在中央财经大学政信研究院副院长陈功看来，要做好PPP，政府及资本方均要关注信用及金融建设，考虑将金融服务引进PPP项目中，例如资产证券化、产业基金等。

为此，相关部门也出台了文件，如6月，财政部、人民银行、证监会三部委联合印发了《关于规范开展政府和社会资本合作的项目资产证券化有关事宜的通知》，提出符合标准的PPP项目在建设期内可以探索进行资产证券化，并推动不动产投资信托基金的发展，鼓励各类市场资金投资PPP项目资产证券化。

有业内人士指出，如果PPP项目的金融建设可以落到实处，则可以盘活存量资本，丰富企业的融资渠道，提高社会资本的运营能力，对于提高资本参与PPP项目的积极性具有重要作用。

国投信达(北京)投资基金集团有限公司总经理邱鹰向21世纪经济报道记者介绍了他们通过PPP模式参与的一些园区建设项目，他们联系专业队伍对企业、园区进行调研，对企业资产进行梳理，规划主营结构等，帮助他们打通融资渠道，并加快企业上市法人治理结构。

“能从根本上解决对于资本的需求以引导资金大力支持企业发展上市的规范作用，吸引更多国内外相关的优质企业入驻园区，从而有效推动PPP项目区项目的投资优化，促进以产业带动地方经济，增加财政收入形成地方政府投资与经济发展的良性循环。”邱鹰表示。

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